Semana da Reflexão Legislativa

Artigo produzido para o Curso de Pós Graduação da Escola do Parlamento

UMA MEMBRANA SEMIPERMEÁVEL

Falar de São Paulo e de sua grandiosidade, apesar de ser quase um lugar comum, ainda gera alguma perplexidade, quando se mensura em números o que significa para o país e a sua respectiva importância, tanto para os paulistanos natos, como para os paulistanos que adotaram a cidade como lar, como também para o estado de São Paulo e para o país. Uma população superior a 12 milhões de habitantes, cercados por uma região metropolitana igualmente adensada sem fronteiras definidas, o quarto maior PIB do país, com orçamento que supera o de 22 estados norte americanos, cerca de 63% do orçamento da Argentina inteira, não deixa de passar uma sensação de que a capital paulista é praticamente um país dentro de outro.

Seu cosmopolitismo, todavia, não esconde uma cidade que é um sintoma de todo o resto do Brasil, pois de certo modo exibe todas as características em um só lugar, tal a complexidade de sua estrutura social, da heterogeneidade em todos os sentidos – étnica, de gênero, cultural, econômica, por exemplo – da desigualdade marcante, que transforma esta megalópole em uma grande colcha de retalhos, repleta de contrastes, os quais expõem tanto o melhor do primeiro mundo, como as mazelas típicas dos países subdesenvolvidos, cujos resquícios, não tão rarefeitos, ainda grassam pelo Brasil.

Um olhar sob este prisma traz com facilidade a percepção de que governar e administrar uma estrutura rica, fervilhante, pulsante e diversificada cidade, deve ser no mínimo um desafio hercúleo. E certamente o é, considerando ainda que São Paulo é uma cidade que não dorme, e que a todo momento está em transformação. Para enfrentar tal desafio, o Poder Executivo, além das secretarias, ainda distribui pela cidade 32 subprefeituras, além de todos os organismos de apoio.

São Paulo também possui um tribunal de contas e, junto com a cidade do Rio de Janeiro, as únicas que têm esse mecanismo de supervisão e análise das contas municipais.

A despeito desta concisa discriminação da estrutura que assiste o gestor municipal, em um sistema democrático, tal tarefa não recai somente sobre os ombros do detentor do cargo majoritário; apesar da inegável relevância do papel e das suas atribuições, e também do componente cultural que confere poder, às vezes até ilimitado (equivocado, de fato), ao “cabeça”, ao “chefe”, tido como onipotente, aquele que uma vez eleito tem em suas mãos a capacidade de mudar, com um “estalar de dedos” a realidade adversa de significativa parcela da população, de concretizar as demandas dos munícipes, o mandatário executivo tem tal poder somente dentro dos parâmetros estabelecidos, pela Constituição Federal, pela legislação inerente ao exercício do cargo, pelas leis orçamentárias, as quais determinam para onde e como os recursos dos contribuintes são destinados, e a Lei Orgânica do Município, a Constituição Municipal.

A proposta desta pequena reflexão, cuja primeira parte terminara neste momento, é uma tentativa de provocar, de convidar, de propor uma outra forma de olhar, não somente o funcionamento de dois dos poderes responsáveis pela gestão paulistana (não há, obviamente, judiciário municipal), mas em particular o Poder Legislativo; embora tendo um papel aparentemente coadjuvante, em termos de capacidade de realização, seja nos níveis municipal, estadual e federal, sua importância não só é subestimada pelo cidadão comum - e às vezes também pelo munícipe mais engajado - como talvez tenha participação decisiva nos resultados da interlocução entre a Sociedade (cidadãos eleitores ou não, contribuintes ou não) e a gestão municipal.

A partir de uma pergunta não muito simples, mas que poderia ser sintetizada como “por que persiste a percepção de que os governantes não ouvem seus eleitores?” - e que compreende um conjunto de fenômenos que passam a sensação de que existe um fosso sem ponte levadiça, o qual estabelece um distanciamento considerável entre legisladores e eleitores (os quais por sinal são os verdadeiros detentores do poder, outorgados aos vereadores através de seus mandatos); que impede uma efetiva apreensão da egrégora das respectivas demandas; a consubstanciação em efetivas medidas visando proporcionar o bem estar social, que fossem além de dar nomes a praças e ruas, alterações dos zoneamentos, das contratações de obras públicas que podem até legitimar o distanciamento social e geográfico, de conceder mecanismos para a satisfação de segmentos economicamente mais organizados, por exemplo, dentre outros - o objetivo é traçar algumas possibilidades explicativas para a prevalência dessa percepção.

Tais proposições não são, a rigor, inovações ou descobertas; pelo contrário, tratam-se de fenômenos cujas origens remontam desde o nascimento da república, sofrendo adaptações aqui e acolá, as quais já estudadas em verso e prosa por acadêmicos de diferentes espectros, como a Sociologia, a Ciência Política e o Direito, por exemplo; esses fenômenos funcionam tacitamente, sem descaracterizar o sistema democrático, o qual tem seu funcionamento estrutural preservado e até incrementado. Entretanto, ao se analisar os projetos aprovados, o perfil dos seus conteúdos, os beneficiários de parte significativa desses mesmos projetos, sucessivas eleições vêm comprovando que problemas crônicos em áreas tidas como prioritárias, tais como saúde, educação, saneamento básico, mobilidade urbana, dentre outras, sofrem solução de continuidade.

Se as demandas são perenes, e as legislaturas não, talvez as causas estejam nas estruturas subjacentes, que podem revelar condutas e relações entre os agentes políticos do Legislativo as quais igualmente se sobrepõem às reivindicações dos cidadãos. A despeito dos mecanismos existentes de consulta, de audiências públicas, de foros de participação popular para discussão de vários assuntos de interesse da população, sob o ponto de vista dos efeitos desses mecanismos de participação popular, a sensação é a de que a relação entre população e legisladores funciona como uma membrana semipermeável, a qual assimila votos e recursos na direção dos representantes, porém sem uma contrapartida equivalente no sentido contrário.

Considerando que as duas principais funções do Poder Legislativo (no caso a Câmara dos Vereadores) são a de fiscalizar as ações do Poder Executivo (no caso o Prefeito), e de produzir as leis que venham atender as necessidades dos munícipes, estabelecendo as políticas públicas necessárias para a consecução e viabilização dessas demandas, não é necessário supor que a elaboração dos orçamentos, os projetos que promovam melhorias sociais, culturais, educacionais, ambientais, educacionais, de saúde, por exemplo, passem necessariamente pelo Poder Legislativo, para que o Poder Executivo coloque em prática, sob a supervisão legislativa e da sociedade, as políticas estabelecidas após a apresentação dos projetos, da apreciação das comissões responsáveis, das discussões em plenário, da sanção do Prefeito. Se não há de fato medidas que impliquem evolução qualitativa de fenômenos demandados pelos cidadãos, parte significativa da responsabilidade recai também sobre o Legislativo Municipal. A produção legislativa, em tese, deveria ter uma relação diretamente proporcional à sinergia entre vereadores e sociedade; se isso não vem ocorrendo, pode ser reflexo da baixa ou ausência dessa sinergia.

A última parte deste artigo procura destacar três fatores que podem explicar ao menos parte dos motivos pelos quais não só a sensação de fosso largo e sem ponte que permeia a relação entre cidadania e legislativo, mas também em que medida isso ainda permanece e continua se perpetuando. Apesar da possibilidade de alternância de poder que caracteriza o sistema democrático, alternância esta que ainda apresenta índices pouco confortáveis, mas está presente e ainda se faz possível, os efeitos práticos observados legislatura após legislatura demonstram que de alguma forma as insatisfações, as deficiências, as dificuldades enfrentadas pelos munícipes paulistanos, em especial os mais pobres – como quase sempre – parecem ser recebidas de forma refratária pelos legisladores municipais.

1) Relação entre representação e participação divorciada: consequência de fatores educacionais, culturais, e principalmente regulamentares, não seria exagero afirmar que inexiste liame formal e efetivo entre representantes e representados; é praticamente um axioma, na Ciência Política, que não se concebe uma democracia representativa sem partidos políticos. Estas instituições, em tese, enxergam a sociedade e suas necessidades sob um ponto de vista próprio, cujas soluções e interesses partem de um recorte particular, e seus membros tomam partido destas formas de pensar e agir, atraindo para si aqueles que simpatizam com as mesmas ideias e formas de lidar com as demandas, estabelecendo uma relação direta, onde aqueles que alcançam o status de representantes, devem fazê-lo defendendo sempre que possível, as causas previamente estabelecidas pelas organizações de origem, e cujo desempenho favorável pode permitir uma nova candidatura e, caso contrário, ceda sua posição para outro pleiteante. Essa relação de fato não acontece, e existem motivos legalmente fixados que dão suporte à esta ausência de comprometimento: a Constituição Federal determina que os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado, ou seja, a rigor, podem ter donos (alguns possuem apenas um dono, outros possuem donos regionais, ou clânicos); seu funcionamento pode ser assemelhado à uma empresa privada, com uma vantagem inigualável em relação às outras, pois os partidos não precisam necessariamente auferir recursos para a sua manutenção, os quais têm origem no erário, ou seja, são instituições privadas que sobrevivem com recursos públicos. Sem uma relação de uma interdependência entre representantes e representados, os donos dos partidos possuem um considerável poder, o qual se reflete também no próximo fator;

2) Relação simbiótica entre partidos e Legislativo: o termo simbiótico talvez não seja o mais adequado para exprimir a questão; entretanto, usando um termo bastante utilizado no futebol, há muitos anos atrás, as duas instituições estabelecem uma eficiente “tabelinha”, na qual, considerando o caráter privado do partido político, e seu poder discricionário na escolha daqueles filiados que aspiram a um cargo público, através da obtenção de uma legenda, uma vez que no Brasil prevalece o cartel da representação política, exclusiva dos partidos, somente aqueles que comprovem comprometimento irrestrito com os interesses dos controladores partidários, é que receberão a legenda para que possa então, concorrer aos pleitos desejados. Uma comprovação dessa característica está no perfil dos partidos políticos, os quais possuem em seus quadros uma quantidade ínfima de mulheres e de negros, por exemplo, considerando que ambos representam mais da metade da população do país, e no caso paulistano não é muito diferente. Os interesses dos controladores das legendas obedecem a critérios que se sobrepõem a quaisquer interesses dos seus supostos representados. Partidos políticos não se constituem em fios condutores que transportam a energia originada pela população, e que se diferenciam nos métodos de atuação; são agremiações atravessadoras que se apropriam do sufrágio com a finalidade de satisfazer interesses próprios ou de grupos, preferencialmente em troca de diferentes formas de obtenção de maiores e mais constantes fluxos de recursos financeiros. Conceder uma legenda para um filiado que defenda medidas que dificultem ou mesmo punam desvios praticados pelos próprios correligionários, é uma possibilidade extremamente remota, quase ficcional. Uma prova disso, está no comportamento do Congresso Nacional ao lidar com as leis que visavam coibir a corrupção e a criminalidade;

3) Ausência de Accountability: além de ser uma empresa privada, que sobrevive com recursos públicos, que tem controle sobre a escolha dos filiados candidatos, que detém o monopólio da representação política, na prática, além da prestação formal de contas, que consiste em um mecanismo que exige apenas a comprovação dos gastos feitos com o dinheiro público, dentro dos parâmetros estabelecidos pela lei, recursos que podem alimentar sem qualquer necessidade de transparência interna ou externa, aliados, familiares, amigos, parentes, os partidos políticos estão imunes às consequências advindas das atividades dos seus próprios filiados mandatários. Todo agente público sufragado tem nome e sobrenome, sendo este o nome do partido ao qual se vinculou; este “sobrenome” político é fruto da relação direta entre o primeiro e a agremiação política, a qual confere a “paternidade”. Ou seja, um vereador que esteja envolvido em irregularidades ou mesmo crimes durante o seu mandato, só o fez graças ao vínculo concedido pelo partido, através da legenda, do pleito, da diplomação, da posse. Independentemente se os delitos foram cometidos isoladamente, ou patrocinados pela agremiação, esta última, raramente ou quase nunca responde pelos atos do seu filiado, tampouco adota as medidas proporcionais internamente, quando juridicamente comprovados os seus desvios. Partidos políticos não têm responsabilidade solidária sobre seus filiados. Da mesma forma, sob o biombo do caráter dinâmico das relações políticas, os partidos políticos não sofrem sanções em virtude dos desvios programáticos, ou seja, das propostas – muitas registradas formalmente – apregoadas antes, durante e depois das campanhas eleitorais, e não levadas para discussão e defesa das mesmas. Igualmente inexistentes são os mecanismos que exijam dos membros do legislativo os resultados apregoados. Tais ausências ocorrem fundamentalmente porque inexistem também quaisquer mecanismos formais de comprometimento. Uma empresa que venda um produto pela internet e não entregue o produto oferecido, nas especificações divulgadas, por exemplo, são responsabilizadas porque há uma legislação que as obrigue a cumprir com seus compromissos, sob pena de sanções que podem ser desde pecuniárias até a cassação do direito de comercializar. Guardadas as devidas proporções, os partidos políticos e os filiados detentores de cargos eletivos podem dizer o que quiser, podem “vender” a imagem que bem entender, podem oferecer vantagens sabendo de antemão que não irão cumprir, e que não arcarão com as consequências dos seus desvios.

As alterações que venham corrigir e estabelecer parâmetros que exijam o cumprimento dos deveres assumidos para o exercício das suas legislaturas, todavia, só podem ser realizadas pelos próprios legisladores, aqueles que se beneficiam com as relações frouxas entre legislativo e sociedade; legisladores os quais só exercem seus mandatos porque recebem um sobrenome dado pelos partidos, os quais só os concedem para aqueles que se comprometam a manter a lógica descrita do jeito que está, como um moto contínuo, como uma espiral descendente, que se retroalimenta indefinidamente.

Tanto o Direito como a Ciência Política, nos ensina que o Poder, nos regimes democráticos, é uno, porém dividido em três, iguais em poder e responsabilidades, com a finalidade de controlarem-se mutuamente, e cada um cumprindo com as atribuições que lhe foram constitucionalmente dadas. O gigantismo de São Paulo, e sua capacidade de se recriar e de superar através da incansável disposição para o trabalho, e vocação para o crescimento, pode talvez escamotear a necessidade de repensar e revisitar a distribuição de responsabilidades, de forma mais equilibrada, entre os poderes executivo e legislativo. Como fora dito antes, por motivos culturais, tradicionais, que associam o poder a uma figura única, paternalista, messiânica, que remete até tempos idos, quando o detentor do poder era tido quase como divindade, o foco exclusivo no poder executivo como causa e consequência única dos insucessos ou frustrações causadas aos corações e mentes (e as responsabilidades existem alhures), desvia a atenção do munícipe de outro fator crucial e tão responsável quanto a figura do prefeito: bons projetos, boas políticas públicas, boas leis, produzem mais chances de boas gestões. Talvez seja o momento de repensar e remensurar as atribuições e responsabilidades do legislativo municipal, o qual colhe conjuntamente os louros dos sucessos, porém tem sido esquecido quando dos insucessos.

Câmara Municipal de São Paulo - Crédito Wikipédia